Ameaça à autonomia do Banco Central: quando o controle externo vira ingerência

Uma decisão monocrática do TCU sobre o caso Banco Master e BRB colocou em xeque a fronteira entre fiscalizar e substituir a decisão técnica — e o precedente é perigoso

Existe uma diferença que o Direito Administrativo conhece bem, mas que o debate público costuma apagar: a diferença entre controlar e decidir. Controlar é verificar legalidade, economicidade e legitimidade. Decidir é escolher o mérito. Quando um órgão de controle ultrapassa essa fronteira, não há mais controle externo — há substituição de competência.

Foi essa a questão colocada pela decisão monocrática do Tribunal de Contas da União, proferida em dezembro de 2025 no Processo nº 22.950/2025-7, que determinou ao Banco Central que se abstivesse de autorizar ou praticar atos que importassem alienação, oneração, transferência ou desmobilização de bens de capital essenciais, no contexto da liquidação do Banco Master.

A decisão foi posteriormente revista, mas o precedente que ela sinalizou permanece no ar. E é sobre esse precedente que vale refletir.

1. O QUE A AUTONOMIA DO BANCO CENTRAL REALMENTE É

A Lei Complementar nº 179/2021 definiu os objetivos do Banco Central e estruturou sua autonomia. O art. 1º estabelece que a instituição tem por objetivo fundamental assegurar a estabilidade de preços. O parágrafo único acrescenta que, sem prejuízo desse objetivo, também cabe ao BC zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego.

A lei descreve o Banco Central como autarquia de natureza especial, caracterizada pela ausência de vinculação a Ministério, de tutela ou de subordinação hierárquica, e pela autonomia técnica, operacional, administrativa e financeira, com investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos.

Os mandatos são de quatro anos: o do Presidente inicia em 1º de janeiro do terceiro ano de mandato do Presidente da República, e os dos Diretores seguem escala própria, de modo a evitar coincidência integral com o ciclo político.

Perceba a lógica: a autonomia não existe para proteger pessoas. Existe para proteger decisões técnicas do calendário eleitoral.

2. A COMPETÊNCIA QUE A LEI ATRIBUI AO BC

A Lei nº 4.595/1964, que criou o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central, atribui a este último competência privativa para exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades previstas, conceder autorização para funcionamento, emitir moeda e atuar no funcionamento regular do mercado cambial.

E a Lei nº 6.024/1974, que disciplina a intervenção e a liquidação extrajudicial de instituições financeiras, é ainda mais específica: a intervenção é decretada ex officio pelo Banco Central, e a liquidação extrajudicial é executada por liquidante por ele nomeado, com amplos poderes de administração e liquidação. Cabe ao próprio BC decidir sobre a gravidade dos fatos determinantes da liquidação, considerando as repercussões sobre os interesses dos mercados.

Foi com base nesse arcabouço que o Banco Central decretou, em 18 de novembro de 2025, a liquidação extrajudicial do Banco Master S.A. e, por extensão, das entidades do conglomerado, indicando como termo legal da liquidação o dia 19 de setembro de 2025.

3. ONDE ESTÁ O LIMITE DO TCU

O Tribunal de Contas da União tem papel constitucional indispensável. O art. 71 da Constituição lhe atribui o controle externo da administração pública, com competência para apreciar as contas do Presidente da República, julgar as contas dos administradores públicos, realizar inspeções e auditorias e fiscalizar a aplicação de recursos públicos.

Nada disso autoriza a revisão de mérito de decisões técnicas típicas de órgãos reguladores. O TCU verifica se o ato é legal, se observou o procedimento, se há dano ao erário. Não lhe cabe decidir se a liquidação deveria ter sido decretada, nem se determinados ativos deveriam ser alienados — porque essa decisão pertence a quem a lei investiu de competência para tomá-la.

Quando o Tribunal determina ao Banco Central que se abstenha de praticar atos inseridos em sua competência legal, o efeito não é fiscalizatório. É substitutivo. E substituição de competência, no desenho constitucional brasileiro, não é controle: é desequilíbrio entre instituições.

4. O RISCO DO PRECEDENTE

Aqui está o ponto que merece atenção, independentemente do caso concreto. Se a lógica da decisão fosse generalizada, o TCU poderia reavaliar qualquer decisão administrativa que envolvesse recursos públicos.

O passo seguinte seria evidente: por que não revisar decisões de outros órgãos técnicos? Por que não revisar atos do próprio Judiciário que envolvam gasto público? A lógica, uma vez aceita, não tem onde parar. Na prática, isso colocaria o Tribunal de Contas em posição acima das demais instituições da República — um “quarto poder” sem previsão constitucional.

Não se trata de retórica. Trata-se de reconhecer que o equilíbrio entre Poderes depende de fronteiras respeitadas por todos, inclusive por quem tem a função de controlar.

5. O EFEITO SOBRE AS INVESTIGAÇÕES CRIMINAIS

Há uma consequência prática que raramente aparece no debate: a interferência no mérito administrativo do Banco Central pode comprometer investigações de crimes contra o sistema financeiro nacional.

A razão está na estrutura desses crimes. Gestão fraudulenta e gestão temerária, previstas no art. 4º da Lei nº 7.492/1986, dependem, em grande medida, da conclusão administrativa do Banco Central — ou, eventualmente, do julgamento pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional — sobre a existência da infração.

E o Superior Tribunal de Justiça já assentou o efeito dessa conclusão. No HC nº 77.228/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Quinta Turma, julgado em 13/11/2007, decidiu-se que, tendo o órgão responsável pela fiscalização do Sistema Financeiro Nacional, após regular e amplo procedimento administrativo, concluído que as práticas investigadas não caracterizaram gestão temerária, resta evidente a atipicidade da conduta, o que conduz ao trancamento da ação penal por falta de justa causa.

O RHC 12.192/RJ, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, e o HC 83.674/SP (STF), Rel. Min. Carlos Velloso, foram invocados como precedentes nessa linha.

Ou seja: a decisão administrativa não é etapa burocrática. É fundamento da persecução penal. Se ela é desestabilizada por ingerência externa, a investigação perde base — e o resultado pode ser impunidade por vício procedimental, não por falta de crime.

6. O QUE NÃO ESTÁ EM DISCUSSÃO

É importante ser preciso sobre o que este artigo não sustenta.

Não se defende que o Banco Central esteja imune a controle. Autarquias são controladas, e devem ser. O TCU pode e deve examinar legalidade, procedimento, economicidade e eventual dano ao erário em atos do BC. O que não pode é substituir a decisão técnica por sua própria avaliação de mérito.

Também não se sustenta que decisões do BC sejam infalíveis. Elas podem ser revistas — pelo CRSFN, no plano administrativo, e pelo Judiciário, no plano da legalidade. Existem canais próprios para isso, com rito, contraditório e fundamentação.

A questão é de competência, não de confiança.

7. O QUE A PROTEÇÃO DA AUTONOMIA PRESERVA

A proteção à autonomia do Banco Central não é uma questão administrativa menor. É condição para a confiança no sistema financeiro, para a segurança jurídica e para a estabilidade econômica do país.

Investidores — inclusive os pequenos, os que têm CDB e poupança — decidem com base na previsibilidade das regras. Quando a decisão técnica passa a depender de conveniência institucional, o prêmio de risco sobe, o crédito encarece e quem paga é a sociedade.

É indispensável que o ordenamento jurídico brasileiro reforce os limites institucionais, garantindo que decisões técnicas do Banco Central não sejam invalidadas por critérios que extrapolem as atribuições legais do TCU. Não para proteger o Banco Central de críticas, mas para proteger o país de decisões que ninguém sabe a quem atribuir.

PERGUNTAS E RESPOSTAS PARA ENTENDER O ASSUNTO

O que é a autonomia do Banco Central?

É a garantia legal de que o BC pode tomar decisões técnicas sem subordinação hierárquica a ministérios ou pressão política. Está na Lei Complementar nº 179/2021.

O que a LC 179/2021 estabeleceu?

Definiu o objetivo fundamental do BC (estabilidade de preços), seus objetivos secundários, mandatos fixos de quatro anos para Presidente e Diretores e a ausência de tutela ou subordinação hierárquica.

O Banco Central é vinculado a algum ministério?

Não. É autarquia de natureza especial, sem vinculação a Ministério, sem tutela e sem subordinação hierárquica.

Quais são os tipos de autonomia do BC?

Técnica, operacional, administrativa e financeira, além da estabilidade dos dirigentes durante os mandatos.

O que é liquidação extrajudicial?

É o regime em que o Banco Central intervém e liquida uma instituição financeira com problemas graves, nomeando liquidante, para proteger depositantes e o sistema. Está na Lei nº 6.024/1974.

Quem pode decretar a liquidação extrajudicial?

O Banco Central, ex officio ou por solicitação dos administradores, conforme a Lei nº 6.024/1974.

O que o TCU pode fiscalizar?

A aplicação de recursos públicos, a legalidade dos atos administrativos, as contas dos administradores públicos e a execução orçamentária, nos termos do art. 71 da Constituição.

O TCU pode rever o mérito de decisão do Banco Central?

Não. Pode verificar legalidade, procedimento e economicidade, mas não substituir a avaliação técnica que a lei atribuiu ao BC.

O que foi decidido no Processo nº 22.950/2025-7?

Uma decisão monocrática de dezembro de 2025 determinou que o BC se abstivesse de praticar atos de alienação ou oneração de bens essenciais no contexto da liquidação do Banco Master. A decisão foi posteriormente revista.

Por que isso afeta investigações criminais?

Porque crimes como gestão temerária dependem da conclusão administrativa do BC. Se essa conclusão é desestabilizada, a ação penal pode ser trancada por falta de justa causa.

O que diz o STJ sobre isso?

No HC nº 77.228/RS, o STJ decidiu que a conclusão administrativa pela inexistência da infração demonstra atipicidade e pode trancar a ação penal.

O que é gestão temerária?

É administrar instituição financeira assumindo riscos excessivos e irresponsáveis. Está no art. 4º, parágrafo único, da Lei nº 7.492/1986.

O que é o CRSFN?

É o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, que julga em última instância administrativa os recursos contra sanções do BC e da CVM.

O que é o “quarto poder” mencionado na discussão?

É a expressão usada para descrever o risco de o TCU assumir posição acima dos demais Poderes, revisando decisões de mérito de outros órgãos. Não existe previsão constitucional para isso.

A autonomia do BC significa que ele não é controlado?

Não. O BC é controlado pelo TCU, pelo Congresso e pelo Judiciário. A autonomia protege a decisão técnica, não elimina o controle.

O que é a PEC 65?

É a proposta que amplia a autonomia do BC, incluindo autonomia orçamentária e financeira. Foi aprovada na CCJ do Senado em junho de 2026.

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