Quando a segunda instância administrativa anula a decisão do Banco Central, o fundamento que originou a apuração penal pode desaparecer — e com ele, a justa causa
Existe uma instância no Brasil que quase nunca aparece no noticiário, mas que decide sobre multas bilionárias, sobre a responsabilidade de banqueiros e dirigentes e, em alguns casos, sobre a própria sobrevivência de investigações criminais. É o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o CRSFN.
A Operação Compliance Zero, que apura irregularidades envolvendo o Banco Master e o BRB, trouxe essa conexão para o centro do debate. Entender o CRSFN é entender por que a esfera administrativa e a esfera penal, embora formalmente independentes, se cruzam com frequência nos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional.
1. O QUE É O CRSFN
O Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional é órgão colegiado, de caráter permanente, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda. Sua finalidade, definida no art. 2º do Decreto nº 9.889/2019, é julgar, em última instância administrativa, os recursos contra sanções aplicadas pelo Banco Central do Brasil e pela Comissão de Valores Mobiliários, além das decisões relativas à aplicação das sanções da Lei nº 9.613/1998, que trata da lavagem de dinheiro.
A segunda instância administrativa do sistema financeiro existe desde 1964, quando era competência do Conselho Monetário Nacional. O CRSFN, como órgão autônomo, consolidou-se depois, com competência inicial restrita e ampliada ao longo das décadas.
2. COMO ELE É COMPOSTO
A composição é paritária e reflete a lógica de equilíbrio entre Estado e mercado. O art. 3º do Decreto nº 9.889/2019 prevê oito conselheiros titulares, cada um com suplente: dois indicados pelo Ministro da Fazenda, um indicado pelo Presidente do Banco Central, um indicado pelo Presidente da CVM e quatro indicados por entidades representativas dos mercados financeiro e de capitais.
Todos precisam ter reconhecida capacidade técnica e notório conhecimento especializado nas matérias de competência do Conselho. A designação cabe ao Ministro da Fazenda, e há um Comitê de Avaliação e Seleção de Conselheiros (CAS-CRSFN) que conduz o processo seletivo.
As sessões de julgamento e as decisões são públicas. Isso importa: transparência é o principal antídoto contra a captura do órgão por interesses privados.
3. COMO FUNCIONA O PROCESSO
O rito é definido pela Lei nº 13.506/2017, que disciplina o processo administrativo sancionador no âmbito do Banco Central e da CVM.
Na primeira instância, o Banco Central identifica indícios de irregularidade no exercício da supervisão, instaura processo administrativo sancionador e assegura contraditório e ampla defesa. A decisão sancionatória pode ser impugnada. Da decisão que julga a impugnação cabe recurso ao CRSFN, em última instância administrativa, no prazo de dez dias, com efeito apenas devolutivo — ou seja, sem suspender automaticamente a penalidade.
No Conselho, o processo tramita em meio eletrônico, é distribuído a um conselheiro relator e julgado pelo colegiado. A legitimidade para recorrer é exclusiva do apenado, e é vedado agravar a penalidade em razão do recurso.
4. O PONTO DE CONTATO COM O PROCESSO PENAL
Aqui está o núcleo do problema. Em muitos casos de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional — gestão fraudulenta, gestão temerária —, a investigação criminal começa a partir de uma comunicação formal do Banco Central.
A lógica é simples: o órgão de supervisão detecta a irregularidade, conclui pela possível violação legal e comunica os fatos às autoridades. A Polícia Federal instaura inquérito com base nessa comunicação. O Ministério Público denuncia.
Mas o que acontece se o CRSFN, ao julgar o recurso administrativo, cassar a decisão do Banco Central e concluir que não houve infração?
A resposta é desconfortável: o fundamento que deu origem à investigação pode ser invalidado. E, se não houver suporte em fontes independentes de prova que corroborem a apuração além da comunicação inicial, as ações subsequentes podem ser anuladas.
5. A TEORIA DOS FRUTOS DA ÁRVORE ENVENENADA
O raciocínio jurídico que sustenta esse efeito é o da inadmissibilidade das provas ilícitas, previsto no art. 157 do Código de Processo Penal. A teoria dos frutos da árvore envenenada determina que qualquer prova derivada de um ato inicial viciado por ilegalidade deve ser considerada inválida.
O Superior Tribunal de Justiça aplicou esse entendimento no AgRg no HC nº 977.998/AM, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, julgado em 27 de agosto de 2025. No caso, o tribunal declarou nulas todas as provas derivadas de uma busca pessoal indevida, porque não havia qualquer elemento concreto que justificasse a abordagem — apenas a assertiva policial de “atitude suspeita”. A decisão de primeiro grau que rejeitou a denúncia foi restabelecida.
O raciocínio é transponível para os crimes financeiros: se o ato administrativo que serviu de base à investigação é invalidado, tudo o que dele decorre fica comprometido.
6. O PRECEDENTE DIRETO
Há um precedente ainda mais específico. No HC nº 77.228/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Quinta Turma do STJ, julgado em 13 de novembro de 2007, o tribunal assentou que, tendo o órgão estatal responsável pela fiscalização do Sistema Financeiro Nacional, após regular e amplo procedimento administrativo, concluído que as práticas investigadas não caracterizaram gestão temerária, resta evidente a atipicidade da conduta — o que conduz ao trancamento da ação penal por falta de justa causa.
A consequência prática é direta: a decisão administrativa definitiva pode encerrar a via penal, quando é ela a única base da imputação.
7. INDEPENDÊNCIA RELATIVA ENTRE AS ESFERAS
É importante não exagerar a conclusão. A regra no ordenamento brasileiro é a independência entre as instâncias administrativa, civil e penal — o mesmo fato pode gerar consequências distintas em cada uma, e a absolvição em uma não vincula automaticamente as outras.
Mas essa independência é relativa, não absoluta. Quando a imputação penal se apoia exclusivamente em um ato administrativo que foi posteriormente desconstituído, não há como sustentar a justa causa. O processo penal precisa de fundamento autônomo.
Aqui está a lição prática: a investigação criminal de crime financeiro não pode ser construída como simples desdobramento automático do processo administrativo. Ela precisa produzir prova própria — perícia contábil, análise documental, quebra de sigilo autorizada judicialmente, oitiva de testemunhas.
8. O QUE ISSO SIGNIFICA PARA O CRSFN
O Conselho não é um órgão penal e não deveria sê-lo. Mas suas decisões produzem efeitos que ultrapassam a multa.
Isso impõe três exigências. A primeira é rigor técnico: a decisão precisa enfrentar materialidade, autoria e tipicidade administrativa com fundamentação completa. A segunda é transparência: sessões e decisões públicas reduzem o risco de captura. A terceira é coerência: o Conselho precisa ter clareza de que sua conclusão sobre a inexistência de infração será lida, no processo penal, como juízo sobre atipicidade.
E impõe uma exigência ao Estado como um todo: se o Banco Central comunica fatos que podem gerar investigação criminal, essa comunicação precisa ser tecnicamente sólida. Falhas ou invalidações no processo administrativo podem comprometer todo o esforço investigativo.
PERGUNTAS E RESPOSTAS PARA ENTENDER O ASSUNTO
O que é o CRSFN?
É o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, órgão colegiado do Ministério da Fazenda que julga, em última instância administrativa, recursos contra sanções do Banco Central e da CVM.
O CRSFN aplica multas?
Não. Ele julga recursos contra multas e sanções aplicadas em primeira instância pelo Banco Central e pela CVM. Pode manter, reduzir ou anular a penalidade.
Quem compõe o CRSFN?
Oito conselheiros titulares com suplentes: dois indicados pela Fazenda, um pelo Banco Central, um pela CVM e quatro por entidades representativas do mercado financeiro e de capitais.
As sessões do CRSFN são públicas?
Sim. As sessões de julgamento e as decisões são públicas, o que reforça a transparência do órgão.
Qual é o prazo para recorrer ao CRSFN?
Dez dias, contados da decisão que julga a impugnação. O recurso tem efeito apenas devolutivo, ou seja, não suspende automaticamente a penalidade.
O que é processo administrativo sancionador?
É o procedimento pelo qual o Banco Central ou a CVM apuram infrações às normas do sistema financeiro e aplicam sanções, com contraditório e ampla defesa.
O que é gestão temerária?
É administrar instituição financeira com risco excessivo e injustificado, prevista no art. 4º, parágrafo único, da Lei nº 7.492/1986.
Como o CRSFN pode afetar uma investigação criminal?
Se a investigação começou a partir de uma comunicação do Banco Central e o CRSFN anula a decisão administrativa, o fundamento da apuração penal pode desaparecer.
O que é a teoria dos frutos da árvore envenenada?
É a regra segundo a qual provas derivadas de um ato ilegal também são inválidas. Está prevista no art. 157 do Código de Processo Penal.
O que é justa causa?
É o conjunto mínimo de elementos que justifica o prosseguimento de uma investigação ou ação penal. Sem justa causa, o processo é trancado.
O que é trancamento da ação penal?
É o encerramento da ação penal pelo Judiciário, quando falta justa causa, atipicidade da conduta ou ausência de elementos mínimos de autoria e materialidade.
As esferas administrativa e penal são independentes?
Em regra, sim. Mas quando a imputação penal depende exclusivamente do ato administrativo, a invalidação deste afeta aquela.
A decisão do CRSFN vincula o juiz criminal?
Não vincula formalmente. Mas, se a única base da denúncia era a comunicação do Banco Central, a decisão administrativa favorável demonstra atipicidade e retira a justa causa.
O que a investigação criminal deve fazer para não depender do CRSFN?
Produzir prova autônoma: perícia contábil, análise documental, quebras de sigilo autorizadas, oitivas e cooperação internacional.
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Ricardo Henrique Araújo Pinheiro
Advogado | Colunista no lupa1.com.br
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